Hoe innovatieve ambtenaren kennis met elkaar delen

Ambtenaren die graag willen vernieuwen, weten elkaar steeds beter te vinden. Wat gebeurt er in deze zogeheten communities? Wat is het nut? Dit is het eerste deel van een serie over innovatie bij de overheid.

Meestal begint het op dezelfde manier, zegt Jeroen Vonk, innovation designer bij Novum, het innovatielab van de Sociale Verzekeringsbank. ‘Je wil als ambtenaar heel graag iets nieuws proberen, maar je weet dat je het niet alleen kan.’ Dus gaat de ambtenaar op zoek naar collega’s die zich ook met innovatie bezighouden. Het probleem is alleen: vaak zijn dat collega’s van een andere organisatie, en zo’n samenwerking is lastig vorm te geven. Vonk: ‘Je kunt niet zomaar met mensen van allerlei verschillende ministeries en uitvoeringsinstanties aan de slag, want je hebt niet dezelfde opdracht.’ Wat overblijft, is kennis uitwisselen. Daar mag de ambtenaar namelijk wél tijd aan besteden. Zo ontstaan communities.

Toch even een stapje terug. Wat verstaat Vonk onder innovatie? ‘Een nieuwe manier van werken. Op een creatieve manier nadenken over uitdagingen en problemen. Andere vragen stellen, waardoor je andere antwoorden krijgt. Met als doel om uiteindelijk de dienstverlening te verbeteren.’

Volgens Vonk voorkomen communities dat ambtenaren het wiel opnieuw moeten uitvinden. Ze kunnen zien wat anderen al hebben geprobeerd, wat wel en niet werkt. Zo heeft hij met zijn eigen team een project gedaan met de spraaktechnologie van Google. ‘Althans, wij hebben de kar getrokken met het eerste onderzoek. Daarna gaven andereorganisaties daar weer hun eigen vervolg aan.’ Kennis en kunde die toen ook weer in datzelfde clubje terechtkwam.

Vonk ziet een trend; een stroming in overheidsland van organisaties die net als hij onderzoek willen doen naar hun dienstverlening. Niet achteraf, maar vooraf – dat is het verschil. ‘Wat vinden mensen er nú van? Wat gaat er nog niet goed en hoe kunnen we dat verbeteren?’ Dit verzamelen van kennis gebeurt in het openbaar en deze kennis wordt vervolgens ook gedeeld. Transparant dus.

Een van de aanjagers van deze ontwikkeling was de CoronaMelder, vermoedt hij; de app werd gemaakt door groepjes ambtenaren uit verschillende organisaties. ‘Toen is duidelijk geworden dat het mogelijk is, zo’n samenwerking.’ Als ambtenaren nu iets ontdekken wat goed werkt voor hun eigen organisatie, denken ze eerder: misschien hebben andere organisaties hier ook iets aan. Of ze zitten met een lastige vraag en stellen die in de groep, omdat ze weten dat er een kans is dat collega’s een vergelijkbaar probleem hebben gehad.

Toch lopen innovatieve ambtenaren al gauw tegen een muur op, zegt Vonk. ‘Andere clubs hebben niet de vrijheid die wij hebben.’ Zijn team beslist zelf welke projecten het aangaat, anderen moeten daar eerst een apart budget voor aanvragen. Vonk benadrukt dat er wel degelijk organisaties zijn waarin innovatie serieus wordt genomen, zoals Rijkswaterstaat en meerdere uitvoeringsorganisaties, maar voegt daaraan toe: ‘Ook zij werken eigenlijk altijd opdrachtgestuurd.’

Overheidsbrede samenwerking

Vonk is van mening dat de politie het goede voorbeeld geeft. Deze organisatie heeft verschillende innovatielabs, verspreid over het hele land. De labs werken samen binnen één geheel. Zo voorkomen ze dat ze dubbel werk doen, ze versterken elkaar juist. ‘Het zou mooi zijn als dat voor de hele overheid zou kunnen,’ zegt Vonk.

Kortom, de regering mag overheidsbrede samenwerking rondom innovatie wel wat meer stimuleren. Dat is ook precies de aanbeveling die de Adviesraad voor wetenschap, technologie en innovatie meerdere malen heeft gedaan. Kathleen Torrance was strategisch adviseur van deze raad. In haar eigen woorden: ‘We moeten over grenzen heen innoveren.’ Innovatie houdt zich niet aan grenzen, meent Torrance, maar wordt bepaald door de maatschappelijke opgave – en gaat daarom álle ministeries en uitvoeringsorganisaties aan. Inmiddels probeert ze die onderlinge samenwerking zelf te faciliteren; ze is programmamanager bij de Rijks Innovatie Community.

Net als Vonk zegt ook Torrance dat het communitydenken in opkomst is. Ze stelt dat hiërarchie nog altijd vereist is voor besluitvorming en politieke verantwoordelijkheid, maar dat het onder collega’s veel effectiever is om horizontaal te werken. ‘En daar moet een plek voor zijn,’ zegt ze.

Ergo: de community. Volgens Torrance is de basis van een community dat je zelf bepaalt of je er deel van wil uitmaken, dat je zelf mag beoordelen of je het nut ervaart en in hoeverre je de community nodig hebt om je werk goed te doen. ‘Dat moet dus niet iemand van bovenaf besluiten.’ Toen ze net bij de RIC kwam, leefde daar de gedachte dat ze vierduizend leden hadden, omdat de nieuwsbrief zoveel abonnees had. ‘Maar zo werkt het niet,’ aldus Torrance. ‘Je hoort bij een community als je dat zelf wil. Dan doe je mee, bijvoorbeeld aan webinars, je werkt samen op een online platform of bent op een andere manier actief.’

Wanneer ze dit onderwerp met ambtenaren bespreekt, krijgt ze vaak dezelfde reactie: lijkt me fantastisch, maar ik heb er geen tijd voor. Zo sprak ze iemand die voor een ministerie iets vernieuwends had bedacht dat relevant kon zijn voor veel meer rijksorganisaties; deze ambtenaar zag alleen geen kans om overal langs te gaan. Maar als iemand meer wilde weten, kon diegene langskomen. ‘Dat proberen wij dan te faciliteren.’

Een belangrijk project van de RIC is INNOvember, de maand waarin iedere ambtenaar vernieuwende ideeën mag aandragen die de overheid kunnen versterken. Zo belandden ambtenaren en bestuurders van uiteenlopende ministeries bij elkaar aan tafel. ‘Dat klinkt normaal, maar bij de overheid is dit soort samenwerking niet de normale gang van zaken. Het meeste werk gebeurt bij – en voor – de organisaties zelf.’ Torrance noemt dat logisch, omdat elke overheidsorganisatie nu eenmaal een eigen politieke opdracht heeft. Het zorgt er alleen wel voor dat er niet genoeg wordt samengewerkt. ‘We roepen als overheid vaak dat het belangrijk is, maar in de praktijk doen we het veel te weinig.’ Onder meer met events zoals INNOvember probeert de RIC daar verandering in te brengen.

Gemeenschappelijke taal

Torrance stelt dat verandering noodzakelijk is – ‘anders werkten we bij de overheid nu nog steeds met typemachines’ – maar ze plaatst ook kanttekeningen. Wetten en regels zijn soms nodig om innovatie af te kaderen. Ook hier is een rol voor de overheid weggelegd. Autonome wapens, geeft ze als voorbeeld; gaan we die verbieden of niet? ‘Innovatie is niet alleen maar feest. Niet alles wat nieuw is, is mooi.’ Met die

gedachtegang zijn we volgens haar juist in de huidige klimaatproblematiek terechtgekomen: benzineauto’s en plastic waren ook ooit innovatief. Torrance gelooft niet dat we innovatie kunnen tegenhouden, maar ze hoopt wel dat we het op zo’n manier vormgeven dat we ermee kunnen leven. Concreter: ‘Dat robots de wereld niet overnemen, dat kunstmatige intelligentie niet discrimineert, dat autonome wapens niet in de verkeerde handen vallen.’

Maar om die wetten en regels te kunnen maken, moeten eerst de misverstanden uit de weg worden geruimd. Recent voorbeeld: de Europese wetgeving over groene waterstof is vertraagd, mede omdat we niet precies weten wat we onder ‘groene waterstof’ verstaan. Torrance refereert daarnaast aan een INNOvembersessie die ze heeft bijgewoond over de metaverse. Iemand die er verstand van had, kwam vertellen wat de metaverse nu eigenlijk is. Voor Torrance was dat verhelderend; toen begreep ze het tot in detail. ‘Maar stel nu dat we het over de metaverse hebben en niet iedereen weet exact wat we daarmee bedoelen – waar hebben we het dan over? Zo’n sessie geeft een gedeelde basiskennis, zodat je weet waar je over praat.’

Een community biedt dus niet alleen informatie, maar ook een gemeenschappelijke taal. Dat geldt eveneens voor het begrip innovatie zelf. Want de een zegt innovatie en denkt aan digitalisering, terwijl de ander het over nieuwe vormen van samenwerking heeft. Voordat we verder praten, herhaalt Torrance, moeten we dat eerst met elkaar afstemmen. ‘Anders krijgen we vage discussies.’

Dit betekent dat communities geen eilanden mogen blijven, als het aan haar ligt. Ook de groepen onderling moeten met elkaar in gesprek. ‘En uiteindelijk moet het veel meer worden ingebed in de overheid als geheel. Nu levert elke organisatie voor een bepaalde samenwerkingsopdracht een beetje geld en een paar mensen, en als de politieke wind anders waait, kan dat zomaar weer verzanden. Dat moeten we voorkomen.’

Innovatie als mentaliteit

Giulietta Marani is programmadirecteur bij Digicampus. Zij probeert niet alleen ambtenaren onderling met elkaar te verbinden, maar ook overheid, markt, wetenschap en het liefst nog meer delen van de samenleving.

Hoewel ook Marani de uitwisseling van kennis voor innovatie essentieel noemt, is kennis alleen volgens haar niet genoeg. De partijen moeten ook echt bij elkaar worden gebracht, zodat ze gezamenlijk werk kunnen doen. Marani: ‘Je kunt van alles over innoveren vertellen, maar ik ben ervan overtuigd dat je het een paar keer moet hebben gedaan voordat je het echt begrijpt en ook zelf kunt.’ En voor de fase daarna, de implementatie van innovatie, om de grote maatschappelijke opgaven aan te pakken, heb je volgens haar ‘de hele bv Nederland’ nodig.

Het positieve gevolg van deze praktische benadering is dat er een mentaliteitsverandering kan optreden, legt ze uit. Het idee van innoveren an sich is voor veel mensen al een grote verandering. Willen ze daar vervolgens ook echt ‘feeling’ mee krijgen, dan moeten ze het zelf uitproberen. ‘Dat mist nog in de huidige cultuur van de overheid,’ aldus Marani. Er kan een vergelijking worden gemaakt met het verschil tussen lezen over voetbal en zelf voetballen: iedereen weet hoe je tegen een bal schopt, maar zorgen dat de bal precies de juiste richting opgaat, vraagt toch iets anders.

Je directe collega’s erbij betrekken

Ook acht Marani het van belang dat ambtenaren nieuwe ideeën snel weer mee terugnemen naar hun eigen organisatie; naar hun eigen team, systeem, structuur. ‘Mensen meekrijgen blijkt namelijk vaak het moeilijkst,’ zegt ze. Innovatieve ambtenaren dienen hun directe collega’s het belang van verandering te laten zien. Zij moeten ervoor zorgen dat iedereen begrijpt dat innovatie waarde oplevert, zodat men er eerder voor openstaat. ‘Dat is een heel belangrijk element om innovatie te laten slagen – en wat mij betreft onderbelicht.’

Bijkomend voordeel van die terugkoppeling naar directe collega’s, is dat de ambitieuze ambtenaar weer even uit de innovatiebubbel stapt. Wat Torrance al noemde, onderschrijft ook Marani: ‘Je moet zeker weten dat je iets maakt wat voor meerdere groepen werkt.’ Dat kan volgens haar alleen als er tegenspraak wordt georganiseerd, als innovatieve ambtenaren ook buiten het innovatie-ecosysteem kijken.

Toch vindt ze het logisch dat innovatie vaak in de community begint, en niet meteen daarbuiten. Met gelijkgestemden is innovatie immers al onwennig; als je anderen moet opzoeken, wordt het nog spannender. Je kunt gerust de eerste stappen zetten in een

kleine, veilige groep. Maar uiteindelijk heb je meer perspectieven nodig, zowel voor tegenspraak als adoptie, dus moeten innovatieve ambtenaren die meteen opzoeken.

‘Ik zou daarnaast wat meer synergie willen zien,’ zegt ze er meteen achteraan. Ze hoopt namelijk dat er een gezamenlijke innovatie- en kennisagenda ontstaat, vergelijkbaar met de overkoepelende samenwerking die ook Vonk en Torrance aanstipten. Zodat ambtenaren weten wat er op hen af gaat komen, en welke kennis en competenties er nodig zijn om die veranderingen aan te kunnen. ‘Die inzichten moeten we zo breed mogelijk delen,’ aldus Marani. ‘Want na innoveren komt accepteren, adopteren. Ook daar hebben we een strategie voor nodig.’

De valkuilen van innovatie bij de overheid

Innovatie is niet makkelijk voor ambtenaren en bestuurders. Enerzijds is vernieuwing noodzakelijk, maar tegelijkertijd zijn er grote risico’s. We bespreken de nuances van dit complexe spanningsveld met twee wetenschappers.

Hoogleraar publiek management Mirko Noordegraaf, Universiteit Utrecht, noemt innovatie vanuit bestuurswetenschappelijk oogpunt ‘heel relevant’. Wat we volgens Noordegraaf uit onderzoek weten, is dat je als ambtenaar of bestuurder nooit moet innoveren puur en alleen om het innoveren. Je moet het zorgvuldig en beredeneerd doen, en je moet vooral opletten dat je naast innovatie ook stabiliteit, betrouwbaarheid, voorspelbaarheid en continuïteit biedt. ‘Juist voor de overheid zijn dat kernwaarden,’ aldus Noordegraaf. ‘Je wil als burger weten waar je aan toe bent.’

Dit betekent echter niet dat de overheid achterover kan leunen. Volgens Noordegraaf is innovatie wel degelijk noodzakelijk. Er is een externe noodzaak omdat de omgeving voortdurend verandert; denk aan stikstof, klimaat, vluchtelingen. Dossiers die zeker de laatste jaren nogal eens uitmonden in een crisis, omdat er geen of te weinigaanpassingen worden gedaan. ‘Daarnaast is er een interne noodzaak,’ zegt hij, ‘want de overheid als organisatie dient vitaal te zijn, een goede werkgever.’ Jonge ambtenaren van nu hebben immers heel andere wensen dan die van twintig jaar geleden, ook dat vraagt om vernieuwing.

Algemene uitspraken zijn bijna niet te doen

Noordegraaf kent het spanningsveld tussen innovatie en stabiliteit bij de overheid maar al te goed. Hij heeft samen met collega’s de Algemene Bestuursdienst (ABD) geëvalueerd. De ABD werd opgericht in 1995 omdat de overheid toen te bureaucratisch werd bevonden. De werkwijze moest zakelijker, bedrijfsmatiger. Hoewel Noordegraaf er meteen bij zegt dat dit ‘hier en daar is doorgeslagen’, is hij van mening dat deze aanpak over het algemeen nog steeds nodig is. Vooral omdat samenwerking tussen verschillende overheidsorganisaties hierdoor makkelijker is geworden. ‘Ambtenaren kunnen niet meer in de eigen uitvoerings- of beleidskoker blijven werken. Ze moeten over grenzen heen kijken.’

Blijft de vraag hoe men de juiste balans vindt. Wanneer doe je als ambtenaar te weinig aan innovatie, en wanneer juist te veel? Een eenduidig antwoord bestaat niet, aldus Noordegraaf. ‘Het is voortdurend maatwerk. Je kunt niet zeggen: alles moet nu innovatiever of juist niet.’

Wat de bespreking van dit spanningsveld nog lastiger maakt, is dat er zoveel verschillende vormen van innovatie bestaan. Noordegraaf geeft als voorbeeld dat de ene keer een werkproces anders moet worden ingericht – minder vergaderen, vaker het land in – terwijl de andere keer een systeem aan vervanging toe is. Of er moet een beleidsprogramma anders worden aangepakt, of er is technologische vernieuwing nodig. ‘En in hoeverre deze innovaties vereist zijn, verschilt ook nog eens per sector, per uitvoeringspraktijk, per werkwereld.’

Succesvolle innovatie

Kortom, om beter te begrijpen hoe innovatie bij de overheid werkt – en waarom het soms goed gaat en dan weer niet – moeten we inzoomen. Universitair docent Tom Overmans, net als Noordegraaf werkzaam aan de Universiteit Utrecht, heeft meteen een geschikt voorbeeld van succesvolle innovatie paraat: Bureau Jeugdzorg Amsterdam.

We gaan zo’n tien jaar terug in de tijd. Jeugdzorg Amsterdam had grote problemen. Niet alleen financieel, maar vooral ook in mankracht. Zogeheten casemanagers werden overspoeld met werk. Volgens Overmans heeft Erik Gerritsen als leidinggevende toen een duidelijke keuze gemaakt. ‘Hij zei tegen zijn werknemers: ga het maar anders doen.’

Vanzelfsprekend was dit makkelijker gezegd dan gedaan. Zijn werknemers waren het niet gewend om ineens van koers te veranderen. Ze gaven aan dat ze bang waren dat als Gerritsen na twee jaar weer vertrok, zoals dat vaak ging, zijn opvolger weer heel andere wensen zou hebben – dan hadden ze nóg meer werk.

Toch lukte het Gerritsen om zijn team te overtuigen. Hij gaf zijn mensen het vertrouwen, drukte ze voortdurend op het hart dat ze zich gesteund konden voelen. Niet alleen door beloftes te doen, maar ook door concrete acties. Jeugdzorg maakte een aantal mensen vrij om over innovatie na te denken. Zij mochten aan de hand van testcases verzinnen hoe het anders en efficiënter kon. ‘Druppelsgewijs stroomden deze cases ook weer terug

in de gewone organisatie,’ benadrukt Overmans. ‘Om te kijken of de aanpak ook echt succes had in de praktijk. Losse innovatie werkt namelijk niet.’

De belangrijkste bevinding van het clubje innovatoren was dat er te veel onnodig papierwerk bestond. Gerritsen zei toen: dat hoeven jullie niet meer te doen. ‘Tachtig procent van de administratie werd eruit gesloopt, er kwam een totaal andere werkwijze.’ En vijf jaar later werd Jeugdzorg Amsterdam verkozen tot overheidsorganisatie van het jaar. Wat Overmans betreft is de belangrijkste les als volgt: vergaande vernieuwing is wel degelijk mogelijk, maar alleen wanneer ambtenaren zich volledig gesteund voelen door de top.

Noordegraaf kan zich hierin vinden. Hij komt met een totaal ander voorbeeld, dat desalniettemin een vergelijkbare conclusie oplevert. Zowel Overmans als Noordegraaf is betrokken bij de Beste Overheidsinnovatie van het Jaar; respectievelijk als lid van de voorselectiecommissie en lid van de jury. Twee jaar geleden, vertelt Noordegraaf, won het xtc-parfum, dat was bedacht door twee officieren van justitie. Politie en justitie kunnen met dit parfum de straat op om mensen te laten ervaren hoe xtc ruikt.

‘Stel dat deze mensen tijdens een boswandeling die geur herkennen, dan weten ze: misschien zit hier ergens een drugslab.’ Zo kan de burger helpen om deze labs op te rollen. Noordegraaf waardeert deze vorm van innovatie om drie redenen in het bijzonder: ‘Het is een concreet object, een parfum, dat precies past bij het doel van de overheid, meer preventie, met een duidelijke achterliggende gedachte: drugslabs op tijd ontdekken.’

Het is een veel simpeler vorm van innovatie dan wat Gerritsen bij Jeugdzorg heeft gedaan, maar zoals gezegd is er een duidelijke overeenkomst. Net als de medewerkers van Gerritsen had ook de officier van justitie tijd en ruimte gekregen om dit parfum te bedenken en uit te werken. En zoals elke ambtenaar weet: tijd en ruimte krijg je alleen met steun van bovenaf.

Dit brengt ons bij de beperkingen omtrent innovatie bij de overheid, die Overmans en Noordegraaf graag willen bespreken, in de literatuur bekend als constraints.

De obstakels

Noordegraaf stelt dat we te allen tijde rekening moeten houden met de realiteit van overheidsorganisaties. Innovatie is leuk, spannend en soms ook effectief, maar blijkt in de praktijk veel lastiger dan van tevoren wordt gedacht.

De eerste beperking die dit aantoont, kwam al even voorbij: een gebrek aan tijd en ruimte. Niet alleen op de klok, maar ook mentaal. ‘Zeker sinds de jaren 80,’ zegt Noordegraaf, ‘toen bedrijfsmatig management bij de overheid werd ingevoerd, mag er geen slack meer zijn.’ Geen overtollige tijd dus. Alles wordt strak georganiseerd.

Beperking nummer twee is verantwoording. Wanneer je als ambtenaar wil innoveren, dien je te kunnen uitleggen waarom je er tijd en geld in steekt. ‘Dat is al een vraagstuk op zich, en daardoor worden overheidsorganisaties automatisch terughoudend.’

Beperking nummer drie: het is heel moeilijk om de waarde van innovatie vooraf hard te maken. Soms is er pas een effect op de lange termijn, terwijl men nu al wil weten of het werkt; over vier jaar is er immers een ander kabinet.

Tot slot is innovatie an sich doorgaans ook nog eens omstreden, zegt Noordegraaf. Zodra je als ambtenaar met nieuwe ideeën komt, of een nieuw systeem, zijn er altijd mensen die zeggen dat het helemaal niet kan, op die manier. ‘Innovatie gebeurt per definitie buiten de gebaande paden.’

Gelukkig zijn er genoeg ambtenaren die het blijven proberen. Wie tijd en ruimte krijgt, goede verantwoording aflegt, slim de effecten meet en met een duidelijk verhaal collega’s overtuigt, kan de beperkingen overwinnen.

Waarom we moeten oppassen

Hoewel Overmans en Noordegraaf zichtbaar kunnen genieten van succesvolle innovatie, en van ambtenaren die de vele obstakels overwinnen, hebben ze ook een waarschuwing. De roep om innovatie kent namelijk grote risico’s.

Te beginnen met Overmans, die stelt dat we nauwelijks lessen trekken uit gefaalde innovatietrajecten in het verleden. ‘Waarom mislukken alle ICT-projecten bij de overheid? Omdat de zorgvuldige evaluatie achteraf vervolgens in een archief verdwijnt.

Doen we nooit meer iets mee.’ En we leren volgens Overmans al helemaal niet van vergelijkbare innovatiepogingen bij andere overheidsinstanties. ‘De kans dat een evaluatie bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid echt van invloed is op innovatie bij Binnenlandse Zaken is erg klein.’

Overmans pleit daarom voor een realistische benadering, en die is als volgt. Innovatie is duur en inefficiënt, en dat moeten we accepteren. Er lukt maar heel weinig, de meeste projecten worden voortijdig afgebroken. We hebben grote ambities, maar zien doorgaans slechts kleine verbeteringen. Dat hoort er allemaal bij, zegt hij. ‘Fail fast, fail cheap. Innovatie moet zo goedkoop mogelijk zijn, en de ambtelijke top moet altijd van tevoren duidelijk maken dat de kans op mislukking groot is.’

Noordegraaf is minstens even voorzichtig. Hij heeft het idee dat we juist in deze tijd veel te veel van innovatie verwachten. Opgejut door taaie vraagstukken als stikstof, water en asiel hopen we dat vernieuwingen ons zullen redden. Het drama rond de toeslagenaffaire heeft hieraan bijgedragen. Dit kan zo niet langer, is het idee. Alles moet anders. ‘De menselijke maat moet terug, de burger moet centraal worden gesteld, er moet maatwerk worden geleverd. Strategie-afdelingen spelen hierop in, er worden chief change officers aangesteld, ambtenaren worden vrijgesteld om innovatie op gang te brengen – helemaal in de tijdgeest.’

Hij vreest voor overcompensatie, en brengt de innovatieparadox ter sprake. De innovatieparadox houdt in dat het verlangen naar innovatie vaak voortkomt uit tekortkomingen van eerdere innovaties. Als voorbeeld noemt hij wederom de toeslagenaffaire.

Volgens Noordegraaf is deze affaire begonnen toen de toeslagen bij de Belastingdienst werden ondergebracht. De Belastingdienst deed daarvoor alleen aan inning, dus deze overgang was buitengewoon innovatief, en ging tegen de adviezen van ambtenaren en deskundigen in. ‘Even heel simpel gezegd: er moest een fraudegerichte aanpak komen, harder, stricter. Met uiteindelijk perverse effecten waaruit de toeslagenaffaire ontstond.’ En nu denken we dus weer innovatie nodig te hebben om de gevolgen dáárvan te beteugelen; zie hier de paradox.

Als we niet oppassen, slaan we hierin door, zegt Noordegraaf. ‘Er spelen nu allemaal romantische verlangens op. Doorgeslagen transparantie. Koste wat kost de menselijke

maat. Dat is nergens voor nodig, en ook helemaal niet te organiseren. Het is onrealistisch.’ Te veel innovatie moet je afremmen, vindt hij.

Volgens Noordegraaf zit deze remming voor een deel in experts en academici zoals Overmans en hijzelf die dit probleem aan de kaak moeten stellen. Maar ook de ambtenaren zouden hierin een rol moeten spelen. ‘Er moet discussie zijn, een sfeer van tegenspraak,’ zegt hij. ‘Weerwoord bieden en de rug rechthouden. Je uitspreken als iets echt niet kan. Benadrukken dat we altijd rekening moeten houden met onverwachte effecten van alternatief opereren. Dat is heel belangrijk, op dit moment.’

Vanuit het oogpunt van de ambtenaar: innovatie in de praktijk

Volgens een bekend cliché zijn ambtenaren doorgaans conservatief. Is dat onzin, of zit er een kern van waarheid in? En zijn er legitieme redenen voor? Drie (ervarings)deskundigen schetsen een beeld van de realiteit op de werkvloer.

In onze wetenschappelijke bespreking van innovatie bij de overheid, kwamen de moeilijkheden die in de literatuur bekend zijn al even voorbij. Maar nu willen we een beeld van de dagelijkse praktijk. Wat staat ambtenaren in de weg om met innovatie aan de slag te gaan?

Desgevraagd stelt Giulietta Marani, programmadirecteur bij Digicampus, dat er meerdere begrijpelijke redenen zijn. Als eerste noemt ze de zorgplicht van de overheid en financiering door belastinggeld. Ambtenaren dragen de verantwoordelijkheid om dit geld goed, gedegen en veilig te besteden. Zij kunnen niet dezelfde risico’s nemen alswerknemers van een bedrijf. Ambtenaren hebben de plicht om de samenleving te beschermen. ‘Daar zijn de meeste zich heel bewust van,’ zegt Marani.

Daarnaast vergt innovatie samenwerking met andere overheidsorganisaties, en dat blijkt in de praktijk nog best lastig. Binnen de eigen organisatie kun je een mandaat krijgen om te vernieuwen en mag je zelf bepalen wat de volgende stap moet zijn. Maar als je samenwerkt, is het niet meer alleen jouw project.

Tot slot is de kennis over innovatie volgens Marani lang niet overal beschikbaar. Zoals we in het eerste deel van deze serie bespraken, vormen ambtenaren communities om daar iets tegen te doen.

Trendsetters, volgers en achterblijvers

Met kennis bedoelt Marani niet alleen informatie, maar ook een culturele component. Om te kunnen innoveren heb je niet alleen cursussen en trainingen nodig, je moet het zelf ervaren. En dat moet niet een enkeling zijn, maar geldt voor de hele organisatie. Vanzelfsprekend hoeft niet iedereen informatiebeveiliger of softwareontwikkelaar te worden, maar collega’s moeten er wel voor open leren staan. Ze dienen te begrijpen

waarom vernieuwing soms nodig is. Marani: ‘Je moet een soort basismindset creëren, en dat vergt een ander soort training. Ook voor beleidsmakers, uitvoerders en adviseurs.’

Daarom pleit ze ervoor dat innovatoren het niet in hun eentje proberen, maar hulp vragen van specialisten als gedragspsychologen en verandermanagers. Die kunnen de innovatoren namelijk helpen om een goed idee uit te werken tot een project waar de hele organisatie achter staat. Collega’s moeten zich gehoord voelen. Ze moeten het idee hebben dat ze er echt bij betrokken zijn, en dat de innovatie ook voor hen waardevol zal zijn. ‘Vooral bij de implementatie van innovatie is dit een spannend onderdeel.’

Dit grijpt terug op de eerder genoemde ethische afwegingen die veel ambtenaren – volkomen terecht – essentieel achten. Marani roept op tot een bundeling van perspectieven, waarbij alle belangen, alle waarden, op tafel worden gelegd.‘Tegenspraak is daar heel belangrijk in. Het eigen idee wordt al gauw het eigen kindje, en dan wordt men blind voor de nadelen en risico’s.’

Zonder wrijving geen glans – dat zou de kern moeten zijn om deze praktische obstakels niet alleen te overwinnen, maar ook te integreren. ‘Zoek die wrijving al op in een vroeg stadium,’ zegt ze, ‘anders kom je er bij de implementatie pas achter dat het idee in de praktijk niet blijkt te werken. Hoe eerder alles duidelijk is, hoe beter het ontwerp en hoe sneller de inpassing.’

Kathleen Torrance, programmamanager bij de Rijks Innovatie Community, is het eens met Marani. Ook zij stelt dat iedere overheidsorganisatie verschillende types kent, en dat ze allemaal nodig zijn. Niet alleen de trendsetters, maar ook de volgers en achterblijvers.

De achterblijvers zijn de mensen die zeggen dat vroeger alles beter was, dat het nieuwe project toch niet gaat lukken. Dit zijn niet alleen oudere, maar ook jongere ambtenaren, zegt Torrance. ‘Iedereen heeft een andere rol, en soms hebben de achterblijvers gewoon gelijk. Want sommige dingen moet je inderdaad behouden.’ Kritische mensen zijn niet gek, ze benadrukken alleen het kritische. En is het idee sterk genoeg, dan worden ook zij op den duur overtuigd. Zo ging het bijvoorbeeld ook bij de opkomst van de mobiele telefoon. ‘Negentig procent zei: lijkt me niet nodig. Inmiddels is iedereen overstag.’

Zelfs de kleinste vernieuwing is veel werk

Jeroen Vonk, innovation designer bij Novum, het innovatielab van de Sociale Verzekeringsbank (SVB), is de aangewezen persoon om praktijkvoorbeelden te geven. De SVB is verantwoordelijk voor de uitkering van onder meer de AOW en de kinderbijslag. Kortom: er zijn vele miljoenen Nederlanders van afhankelijk.

Dit brengt ons meteen bij het punt dat Marani al opvoerde: ambtenaren zijn er in de eerste plaats voor de samenleving. Vonk en zijn collega’s hebben als belangrijkste taak dat de burger op tijd zijn geld krijgt. Dat is te allen tijde de prioriteit. ‘Wij kijken eerst naar de mensen, dan naar het systeem,’ zegt Vonk.

Om te begrijpen waarom vernieuwing ingewikkeld is, kunnen we het systeem van de SVB onder de loep nemen, dat in de jaren 80 is ontwikkeld. Vroeger ging het proces via papieren formulieren, en deze methode is stapsgewijs gedigitaliseerd. Eerst werd het formulier een pdf, toen een webformulier, maar steeds werd hetzelfde achterliggende systeem gebruikt. Want nogmaals: de burger moet zijn geld krijgen. Zomaar een nieuw systeem opzetten, was en is te veel risico. ‘Een buitenstaander denkt vaak dat je in een paar weken een nieuw systeem hebt, maar dat is niet zo.’

Het gevolg is alleen dat het nog moeilijker is geworden om aan dat systeem een nieuwe functie toe te voegen, laat staan een nieuwe technologie. Alles gaat in stapjes, moet in stapjes, en dus is iedere aanpassing ontzettend veel werk. ‘In een ideale situatie zou je zeggen: we zetten er een nieuw systeem naast en laten de twee systemen met elkaar praten. Maar zo zit de wereld niet in elkaar.’ Ook zouden Vonk en zijn collega’s graag experimenteren. Op basis van de behoefte van de burger gewoon iets uitproberen, ontwikkelen, testen en vervolgens implementeren. Maar ook dat is vaak een te grote stap.

Er zijn uiteraard nog steeds mogelijkheden, en die grijpen ze voortdurend aan. Zo was het formulier waarmee kinderbijslag werd aangevraagd, nogal uitgebreid en ingewikkeld. Men dacht weleens: laat zitten dat formulier, maak het geld gewoon over naar degenen die er recht op hebben. Maar dat was om juridische redenen weer niet mogelijk. ‘Wat wel kon, was het formulier zo simpel mogelijk maken. We hebben het onder de loep genomen en uiteindelijk vereenvoudigd. Zowel voor de burger als het

systeem is het toen minder complex geworden.’ Dat zijn de kleine maar waardevolle overwinningen.

Vonk vindt het logisch dat overheidsorganisaties risicomijdend zijn. Mensen zijn van de SVB afhankelijk. Neem de AOW. Dat is voor veel mensen hun enige inkomen. ‘Dus mag je echt geen fouten maken.’

De werkwijzen zijn er dan ook op ingesteld om risico’s uit te sluiten, of op z’n minst tot een minimum te beperken. Wie een systeem als dat van de SVB wil vernieuwen, moet eerst vele stappen doorlopen. ‘De innovatie moet getoetst en gecheckt. Eerst in een ontwikkelomgeving, vervolgens in een testomgeving, dan in een acceptatieomgeving en daarna pas in productie.’

Soms is een vernieuwing die simpel lijkt daarom toch enorm veel werk, en wordt daarvan afgezien. Vonk vergelijkt het met een ervaring die iedere computergebruiker weleens heeft gehad: als de computer opstart, verschijnt er een schermpje waarbij je op oké moet drukken, verder heeft het schermpje geen functie. Na een tijdje raak je daaraan gewend. In het geval van de SVB zou je de hele computer zo’n beetje opnieuw moeten installeren om dat schermpje weg te krijgen. Dat is het lang niet altijd waard. ‘Het is dus vaak gewoon een kosten-batenanalyse.’

Vonk zegt dat er wel degelijk veel wordt vernieuwd, maar dat de burger dat lang niet altijd merkt. ‘Ik heb een tijd als technisch hoofdredacteur gewerkt bij een website. We hadden die site een keer vernieuwd en vroegen bezoekers naar hun mening, maar ze hadden geen idee dat er iets was veranderd. Dat geldt doorgaans ook voor de burger.’ Vruchtbare bodem voor het cliché van de conservatieve ambtenaar.

Nieuwe manier van denken

Al die kleine stapjes kosten uiteraard veel tijd. En laat dat nu een van de vaakst genoemde obstakels zijn: er is juist te weinig tijd. Kathleen Torrance spreekt namens de Rijks Innovatie Community voortdurend ambtenaren die heel enthousiast zijn over innovatie. Ze hebben het er alleen te druk voor. ‘Dat is hét thema van de overheid,’ zegt Torrance. ‘Misschien is het goed om eens te kijken waar we het wel en niet druk mee zouden moeten hebben.’

Ambtenaren doen allereerst wat ze opgedragen wordt. En dat is al veel. Anders dan bij Jeroen Vonk, die innovatie echt als werk heeft, valt vernieuwing voor de meeste ambtenaren buiten hun takenpakket. Torrance zou graag zien dat iedere ambtenaar tenminste vijftien procent van de tijd iets anders doet dan wat in de omschrijving van zijn of haar dossiers staat. ‘Dat zou ideaal zijn. Dan wordt innovatie een serieus onderdeel van het werk, in plaats van iets dat je erbij doet.’

Volgens Torrance zijn informele bijeenkomsten, zoals meedoen aan een webinar, ook werk. Ambtenaren zouden zich niet schuldig hoeven te voelen dat ze op een borrel staan te netwerken. ‘Want je gaat met drie ideeën naar huis die je eerst niet had. Bouw dat nu eens in als overheid, echt in de functiebeschrijving.’

Ze verwijst naar een proefschrift van Max Herold, over ongeschreven regels bij de overheid. Een van die regels is bijvoorbeeld dat je moet doen wat de minister zegt. Een andere: spreek met the usual suspects. Oftewel: benader de mensen die het ministerie als belangrijk beschouwt. Mocht je nog tijd overhebben, dan kun je misschien eens verderkijken. ‘Terwijl ik denk: je moet juist de mensen opzoeken die je normaal níét spreekt. Anders wordt dat automatisch weer als vrije tijd beschouwd.’

Dit nadert de culturele component die Giulietta Marani ook besprak. Wat Torrance betreft zou die mindset in de functioneringsgesprekken voorbij mogen komen. ‘Dat je als leidinggevende vraagt: wat heb jij voor onverwachts gedaan het afgelopen jaar? Niks? O, ga maar eens doen dan.’ Deze nieuwe manier van denken zou volgens Torrance in het HRM-beleid opgenomen moeten worden.

Torrance is niet naïef. Ze zegt er meteen bij dat het logisch is dat deze mentaliteitsverandering bij de overheid gevoelig ligt. Er zijn inderdaad enorme risico’s, kijk maar naar de toeslagenaffaire. ‘Maar soms, als de risico’s klein genoeg zijn, mag je wel degelijk iets laten mislukken. Zodat je weet: we hebben het geprobeerd, en nu begrijpen we waarom het wel of niet werkt. We zijn zo goed in onszelf naar beneden halen, als overheid; we hebben geen technische kennis, we hebben geen echte techneuten. Zeker wel. We krijgen alleen geen tijd om daar genoeg mee te doen.’

8 innovatielessen voor ambtenaren en bestuurders

Wees realistisch, luister goed naar je kritische collega’s en pas op voor overcompensatie. Dit zijn de meest waardevolle adviezen voor ambtenaren die willen innoveren.

1. Innovatie is noodzakelijk

Hoe belangrijk de mening van de meest conservatieve ambtenaar ook is – daar komen we zo nog op – innovatie is onvermijdelijk. De wereld verandert, en dus moet de overheid meeveranderen. Taaie dossiers als stikstof, asiel en klimaat bewijzen dit voortdurend. Blijft alles bij het oude, dan monden zulke vraagstukken vanzelf uit in crises. En dan moet je alsnog vernieuwen, maar ben je vaak te laat.

Daar komt nog bij dat de overheid zich dient te verhouden tot innovatie vanuit de samenleving: robots, kunstmatige intelligentie, autonome wapens. Zeker bij dergelijke technologische vernieuwingen moeten ambtenaren op de hoogte blijven, zodat ze weten wanneer het tijd is om in te grijpen (of juist te stimuleren).

2. Stabiliteit is minstens even belangrijk

Ja, innovatie is noodzakelijk, maar we trappen meteen op de rem. De overheid is geen start-up die van alles kan uitproberen, geen flexibel bedrijf met consumenten die genoegen moeten nemen met wat ze voorgeschoteld krijgen. Ambtenaren hebben een zorgplicht, een verantwoordelijkheid om de burger te dienen, om het verkregen belastinggeld zorgvuldig te besteden. Kernwaarden zijn betrouwbaarheid, voorspelbaarheid en continuïteit.

Die waarden lijken lijnrecht tegenover innovatie te staan, en vaak is dat ook echt het geval. Dat ambtenaren voorzichtig zijn, is daarom volkomen terecht. Er kunnen geen grote fouten worden gemaakt, de risico’s zijn simpelweg te groot. Het is een spanningsveld waarin voortdurend moet worden afgewogen of er te snel of te langzaam wordt vernieuwd. En dat is onmogelijk in algemene regels te vangen. Iedere verstandige

keuze is afhankelijk van de context. Moeten we de juiste lijn toch losjes samenvatten, dan komen we tot dit devies: eerst de burger, dan het systeem.

3. Betrek zo snel mogelijk de kritische collega’s erbij

Iedere organisatie kent trendsetters, volgers en achterblijvers. Veel trendsetters beschouwen achterblijvers als bang en kortzichtig, maar dat is onterecht. Ze zijn vaak hartstikke slim, ze benadrukken alleen de risico’s. Als een idee sterk genoeg is, zou het die kritiek gemakkelijk moeten kunnen doorstaan. De beste manier om achterblijvers mee te krijgen, is door ze meteen naar hun oordeel te vragen. Zoek ze op, hoe eerder hoe beter.

Dit gesprek kan alleen worden gevoerd wanneer we dezelfde taal spreken. Veel meningsverschillen zijn op te lossen door in te zoomen op de begrippen. Na taal komt het delen van kennis en ervaring. Inzichten omtrent innovatie moeten zo breed mogelijk worden gedeeld. Daarbij moet niet alleen aan informatie worden gedacht, maar ook aan een manier van denken. Innovatie zit deels in de cultuur van de organisatie. Niet alleen de innovatoren, maar ook die kritische collega heeft trainingen nodig om die cultuur zich eigen te maken.

Er zijn deskundigen voor nodig om deze samenwerking te laten slagen. Gedragspsychologen. Verandermanagers. Mensen die weten hoe je een goed idee transformeert tot een project waar de hele organisatie trots op is. Als je je eigen collega’s niet eens meekrijgt, is het project immers gedoemd te mislukken. Losse innovatie, waarbij een clubje innovatoren alles zelf doet en pas bij de implementatie de andere collega’s eens vraagt wat zij ervan vinden, is daarom onverstandig.

4. Wees realistisch

Innovatie is doorgaans duur en inefficiënt. De meeste projecten mislukken, en als ze wel slagen, kost dat ontzettend veel werk. De grote ambities waarmee ze waren begonnen, zijn dan allang veranderd in slechts kleine verbeteringen. Maar dat is nu eenmaal zo. Vooral als leidinggevende is het goed om dit te benadrukken. Innovatie is geen

wondermiddel dat elk probleem in een paar weken kan oplossen. Zo’n houding kan alleen tot teleurstellingen leiden, waardoor weer te snel wordt opgegeven.

5. Werk samen met andere overheden

Nog altijd hebben bijvoorbeeld ministeries de neiging om als eilandjes te functioneren. Maar innovatie heeft geen boodschap aan zulke grenzen. Binnen de organisatie is samenwerking nodig, maar ook zeker daarbuiten. Toegegeven, ook dat is lastig. Iedere organisatie heeft een eigen en dus andere opdracht. Toch moeten we het blijven proberen. Hiervoor zijn samenwerkingsverbanden nodig die langer houdbaar blijven dan alleen de termijn van de desbetreffende minister.

6. Leidinggevenden: steun je innovatieve medewerkers

Dit advies is voor bestuurders, managers en andere leidinggevenden. Ambtenaren die willen innoveren, moeten meerdere obstakels overwinnen. Ze moeten tijd en (mentale) ruimte zien te vinden in een overvolle agenda. Ze moeten hun ideeën verantwoorden – vaak wordt ze van tevoren al gevraagd wat de beoogde innovatie precies voor effecten zal opleveren, terwijl dat doorgaans onmogelijk is om dan al vast te stellen. Ze moeten de hele organisatie meekrijgen, waarbij ze voortdurend terechte en onterechte kritiek ontvangen van conservatieve collega’s. Al deze hindernissen kunnen ze alleen doorstaan wanneer ze zeker weten dat ze de steun hebben van bovenaf. Dus laat ze dat voelen.

7. Innovatie is geen hobby, je mag er de tijd voor nemen

Nog steeds wordt innovatie op veel plekken gezien als extraatje. Als je je taken hebt uitgevoerd, mag je er best even mee spelen. Maar als we deze houding blijven aannemen, komen we er nooit. Ook deze oproep is in de eerste plaats gericht aan leidinggevenden, die hun werknemers de tijd voor innovatie moeten geven. Maar ambtenaren kunnen er ook zelf om vragen. Eigenlijk zou iedere ambtenaar een percentage van zijn tijd moeten besteden aan het uitproberen van compleet nieuwe dingen. Buiten het dossier kijken, met andere mensen overleggen dan altijd maar weer de logische aanspreekpunten.

En dit kan alleen als innovatie serieus wordt genomen. Als het bijwonen van een congres niet wordt gezien als uitje, maar als onderdeel van het werk. De ambtenaar in kwestie komt namelijk terug naar kantoor met frisse ideeën, nieuwe invalshoeken. Waarschijnlijk kan deze cultuurverandering alleen worden doorgevoerd wanneer tijd voor innovatie ook echt wordt opgenomen als standaard.

8. Pas op voor overcompensatie

Deels komt deze les overeen met punt twee: stabiliteit. Toch verdient dit een eigen onderdeel, omdat het een waarschuwing is die juist in deze tijd van groot belang is. Innovatie is niet alleen maar goed, en dat moeten we ons blijven realiseren. Naïviteit is een groot gevaar, als het om vernieuwingen bij de overheid gaat.

Waar we in het bijzonder voor moeten oppassen, is de innovatieparadox. Deze paradox houdt in dat de roep om vernieuwing vaak voortkomt uit nadelige gevolgen van eerdere vernieuwingen. De toeslagenaffaire is het meest schrijnende voorbeeld van de afgelopen jaren. Fraude moest harder worden aangepakt, waardoor uiteindelijk onschuldigen het leven zuur werd gemaakt. We kunnen niet ontkennen dat ook dit een gevolg was van oorspronkelijk goedbedoelde innovatie.

Dit betekent dat we altijd kritisch moeten blijven op ons eigen verlangen naar omwenteling. En op dat verlangen bij anderen. Spreek je uit als iets echt niet kan, houd altijd rekening met onverwachte effecten van alternatief opereren en wees vooral niet bang om je collega’s hierop te wijzen. Innovatie kan uitstekend werken, maar alleen in overzichtelijke stapjes. Want ook de meest vooruitstrevende vernieuwingen moeten uiteindelijk door de mens worden doorgevoerd – en die maakt fouten.